严金明:人口增速超过建设用地增速的拐点出现,经济用地应向中心城市倾斜
原标题:严金明:人口增速超过建设用地增速的拐点出现,经济用地应向中心城市倾斜 搜狐财经联合人大国发院系列公开课——“名家讲坛”第13期(点击进入专题) 6月5日,人大国发院国家高端智库“名家讲坛”第13期举办。本期主题是“后疫情时代人地关系与规划转型发展”,嘉宾是著名土地与规划专家、人大国发院执行院长、中国人民大学公共管理学院教授严金明,他在直播中分析了人地关系的伦理观、底线观、发展观和治理观。 严金明表示,改革开放以来,我国建设用地增速在较长时间内都快于人口增速,但近年来,部分区域的人口增长速度已经快于建设用地增长速度。人口增速超过建设用地增速的拐点出现。 “以前我们做规划都是考虑人口增长规模,再定下城镇建设用地规模,在人口老龄化阶段做规划的思路会发生很大的改变。”他说。 严金明强调,处理好人地关系,要把握供给侧结构性改革方向,以市场化配置为核心功能。一方面,我们要考虑土地资源的最大承载量,另一方面也要考虑人口需求,最终达到人地关系的平衡。 另外他称,要根据发展阶段、资源环境、各个地方人际关系矛盾的不同特征,制定不同区域的土地政策,总的目标是达到供给平衡、科学匹配。例如,在受疫情影响最为严重的地方,空间规划要适当超前,使这些地方得以快速地启动经济恢复和发展。同时,国土空间规划也要促进经济用地的资源向中心城市和重点城市群倾斜,在区域间形成优势互补的国土空间格局。 严金明最后强调,目前我国提出实现治理体系和治理能力的现代化,这一目标落实到空间规划方面,就是实现国土空间治理体系与治理能力现代化,建立国土空间规划体系。 以下是严金明演讲精编: “人地关系”是一个老的话题,我们说这是一个新的话题,可能还是一个永恒的话题。人的一切生产生活是离不开地的,在现代化的建设中人地关系特别是人的时候我们把全局性、基础性和不可替代性的地位。人地关系伴随着人类社会发展不断的由简单向复杂转变。 关于“人地关系”,今天我聚焦于以下几个方面:伦理观:人地关系认识论之辩;底线观:民生“压舱石”和生态“保护伞”;发展观:人口城镇化与土地城镇之辨;治理观:国土空间治理体系与治理能力现代化。 一、伦理观:人地关系认识论之辩 关于人地关系的认识论,我们首先要从人类的中心观到自然的中心观转变。人类中心观会强调人定胜天、人类是万物的尺度等,但我们要尊重自然。道法自然所说的“法”是动词,意为“尊重”、“遵循”。 第二,从自我的“利己观”到“两分责任观”转变。自我的利己观,即个人的利益高于一切。而两分责任观是指个人的利益和公共利益相辅相成,互为表里,应当兼顾并重。兼顾个人利益和公共利益的两分责任观是更好的选择。 第三,从肆意的消费观到人地和谐观。在肆意消费观下,我们不计后果地利用和消费自然资源,这导致了各方面的问题。人地和谐的根本在于妥善解决人类无限的需求与土地资源有限供给之间的矛盾,物尽其用就是要提升效率。 最后,从经济至上观到绿色发展观。经济发展是硬道理这条原则无疑是正确的,但不能以经济作为评判一切事务价值的尺度。绿色发展强调生态、经济、社会效益的最大化。生态效益处于最优先的地位。 二、底线观:民生“压舱石”和生态“保护伞” 这次疫情期间,我们的粮食供应得到充足供应,特别是小麦、水稻等主粮库存能够满足一年需求,给人们形成稳定的预期。这次疫情也确实提醒我国要长期坚持耕地保护和粮食安全策略。 我们要切实加强高标准基本农田建设,推进农田数量、质量、生态、人文、景观五位一体的综合整治。同时要推进耕地资源绿色利用,严格落实耕地用途管制和占补平衡制度,做好藏粮于地的策略。 “六稳六保”要求我们高质合理地利用产业用地。土地资源的供给是趋紧的,因此,我们要开源节流,进一步盘活存量用地,建立造血项目快速落地的投资机制,提升产业用地的综合利用水平,推进产业用地高质量利用。 这次疫情也提醒我们,要加强自然资源和野生动物的保护,加强资源利用和生物多样性的保护,截断疫情传播的路径。我们要以生态底线严控为基础,构建人与自然生命共同体。此外,我们还要探索“协议保护+奖励资助+多元补偿”的生态治理新模式。 三、发展观:人口城镇化与土地城镇化 城镇化有两个方面:一是城镇人口占该区域总人口的比重,另一方面是城镇使用的土地占该区域土地面积的比重,前者是人口的城镇化,后者是土地的城镇化。 长时间以来,我们对很多问题的考虑是建立在人口增长的基础上的,特别是在人地矛盾的方面,但是在未来,我们面临着人口衰减和土地利用之间的变化,这就导致我们以往研究的问题基础就会发生变化。 上世纪90年代,学界曾预测我国人口到2030年左右会达到16亿,按照当时人均保持粮食400公斤的粮食安全数据,所以要达到6.4亿吨的粮食。现在我们判断,我国人口总量有可能在2030年前就达到高点,进而下降,出现人口衰减的问题。 以前我们做规划都是考虑人口增长规模,再定下城镇建设用地规模,在人口老龄化阶段做规划的思路会发生很大的改变。 改革开放以来,在一段比较长的时间里,建设用地增速一直快于人口增速,但这些年来情况已经发生了变化——部分区域前几年明显出现人口增长速度快于土地增长速度。从全国而言,这个拐点也已经出现了,也就是人口城镇化现在大于土地城镇化,这个客观现象的变化也对我们管理方面提出来更多要求。 在人口城镇化和土地城镇化过程中,要使人地关系达到和谐。 在人地方面,以人来定地还是以地来定人?有一段时间以来,我们承认人是城市发展的主导因素,人在很大程度上支配了土地利用的规模、类型和强度。我们现在知道,资源环境的承载量是有上限的。我们的观点是把“以人定地、以地定人”两者结合起来,也就是供需结合。一方面,要从资源环境考虑承载量,另一方面,也要考虑人口的需求,最终达到人地关系的平衡。 总的来说,人地关系要把握供给侧结构性改革方向,以市场化配置为核心功能,破解城乡土地结构失衡。另外,要根据发展阶段、资源环境、各个地方人际关系矛盾的不同特征,制定不同区域的土地政策,总的目标是达到供给平衡、科学匹配。 四、治理观:国土空间治理体系与治理能力现代化 我们提出来实现治理体系和治理能力的现代化,如果落实到空间上就是国土空间治理体系与治理能力现代化。对于土地和自然资源的利用,规划是龙头。 我总结了关于空间规划的五点:从权利上看,空间规划是对国土发展权的分配;从宗旨上看,空间规划是对国土未来利用的控制;从行政上看,空间规划是对市场失灵的一种纠正;从功能上看,空间规划是对国土系统时空的优化;从管理上看,空间规划是提高决策科学性的手段。 规划的本质究竟是什么?空间规划是对未来的安排,是对国土空间的利用、行政协调和政府土地管治进行超前性的调配和安排。在国土空间规划中,我们要注意自然条件的适宜性、经济发展的可行性、社会制度的可容性、生态系统的平衡性和空间布局的合理性,在这五重框架下寻求功能的最大化。 这些年来,空间规划从多规的纷争到多规的合一。原来一个超大城市的规划有80多种,甚至出现了规划与规划之间的矛盾,导致规划之间在空间上冲突。从2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出空间规划体系,到《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》这次被最高层一锤定音,已经七年了。 建立全国统一、职权清晰、科学高效的国土空间规划体系,已经成为共识。建立国土空间规划体系,要从宏观层次、中观层次、微观层次把规划和行政角度进行衔接和对应起来,这便是现在明确的五级三类规划的体系。五级是国家、省级、市级、县级、乡级,三类是总体规划、专项规划、详细规划。 在这次疫情期间,我们需要反思国土空间规划体系。国土空间规划应留白,提升应急弹性。这次疫情的突发,呼唤空间规划刚柔并济,留有弹性的余地,以适应未来城市发展的复杂性和难以预测性,增加对未来风险的应对和控制能力。我们把某块空间都确定了单一的土地用途,这样是不行的。对于规划构成中还不清晰的地块,我们可以进行留白,为未来发展留出空间。 这次疫情给中国经济带来了巨大的冲击,所以从国土空间规划而言,我们要大力提高要素和资源的供给能力,全力助推经济恢复增长。在有些点上,比如要全力保障重大项目建设用地需求,合理满足乡村振兴重点项目用地需求,积极满足乡村产业发展用地需求。 此外,疫情的冲击阻碍了部分要素和资源的流动,因而应以国土空间规划进一步推进城乡之间和区域之间更为紧密的连接和更为通畅的流动,优化交通体系的布局,推动区域连接发展,推动线下交通连接、线上信息互联。 湖北这次受到疫情的冲击是最大的,在受疫情影响最为严重的地方,规划要适当超前,使这些地方得以快速地启动经济恢复和发展。我们也要服务于国家重大战略,促进经济用地的资源向中心城市和重点城市群倾斜,在区域间形成优势互补的国土空间格局。 我们要赋予省级政府更大的自主权,使其因地制宜、因情施策地调整土地空间布局和用地指标。针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,我们也要优化应急管理效率,系统性、体系化对疫情期间的国土空间治理工作进行复盘总结和深层次分析,精准定位不足和短板,优化升级国土空间治理体系,推进国土空间治理能力现代化。我们要建设全方位立体化国土空间治理应急机制,提高行政效能、提高服务的水平。 疫情也暴露出公共卫生设施的短板,原来我们在做很多规划时,对这个方面的考虑是不足的,这就要求我们在规划时将公共卫生的设施摆在应有的位置。我们还要加强环境污染治理的基础设施建设,加强农村公共卫生基础设施建设,转变基础设施建设模式。 我们做到全国规划一张图,离理想还有很大的距离。在国土空间治理体系和治理能力现代化进程中,同样要全面加强信息化智能化支撑建设,构建国土空间大数据体系,搭建国土空间基础信息平台、构建人工智能+国土空间支撑体系。

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